正确认识PPP项目中的政府支付责任
2017-02-24 00:00:00 上海证券报
有必要对PPP项目中的政府支付责任进行深入分析，以避免过度夸大政府支付责任负担，并应正确认识到规范PPP项下的政府支付责任不等同于政府债务，但该支付责任也具有严格的法律约束力。相关法律政策框架强化了对政府履行支付责任的约束，以保障社会资本参与PPP项目的合理利益。
作为提升公共服务供给质量和效率、巩固和增强经济持续增长动力的有效举措，PPP项目越来越得到各级政府的高度重视。截至2016 年12月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达11260个、总投资额13.5万亿元。得益于PPP改革理念的普及、示范项目的带动、机构能力的提高和配套政策的支撑等因素，PPP项目落地速度越来越快，上述入库项目中签约落地1351个（项目落地数是指PPP项目执行和移交2个阶段的项目数）、投资额2.2万亿元，落地率31.6%（项目落地率指执行和移交2个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值）。
但由于目前税费收入作为我国政府购买公共服务支付对价的主要部分，导致了政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目的占比达到六成左右，引发了社会上对PPP项目中政府支付责任或有风险的顾虑，担心政府未来按合同支付履约的能力，或误认为这将加重部分地方政府性债务。这不利于公众正确了解PPP项目中的政府支付责任，也会对产业和金融资本投资PPP的积极性产生一定的不利影响，因此有必要对其进行深入分析，以避免过度夸大政府支付责任负担，并应正确认识到规范PPP项下的政府支付责任不等同于政府债务，但该支付责任也具有严格的法律约束力，相关法律政策框架强化了对政府履行支付责任的约束，以保障社会资本参与PPP项目的合理利益。
不应过度渲染
PPP项目中政府支付责任
根据财政部全国PPP综合信息平台数据，截至2016年度底入库项目总投资达13.5万亿元。PPP项目的发展确实快速，也因此有人担心这轮盛宴过后会不会又是一地鸡毛，而政府将为此背上长期沉重的负担，甚至会在某一个时间点产生政府集中支付义务而导致债务风险。该担心有一定的道理，但我们应注意到，13.5万亿元项目中处于识别阶段的投资额为6.71万亿元、准备阶段的为3.04万亿元，两者占比超过了70%；落地签约正式投资的目前仅2.2万亿元。
一方面，处于识别和准备阶段的项目未必能完全通过PPP模式落地。如果项目通过PPP模式不能降低成本或提高效率，或者政府支付责任超出了财政承受能力以及后续不符合相关政策要求的话，将无法继续采用PPP模式实施。即使在财政部第一批和第二批示范案例中，也有9个项目因此调出。
另一方面，政府支付责任将严格置于财力可承受范围。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）明确，每一个区域内各年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，包括政府股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。也就是说，这些项目通过相关论证进入实施阶段后，将会在一个中长期内逐步落地并产生政府的支付责任，这就不会导致政府支付责任的集中爆发、也不会引发政府或有债务的支付风险。
PPP项目政府支付责任
并不等同于政府债务
对于规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目中，政府基于公共服务的绩效向项目公司按期支付相应费用，由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任按照相关政府收支分类科目列入支出预算。也就是说，PPP项目公司将基于所提供公共服务的绩效获得政府相应付费或补贴，政府的支付责任并不是固定或必然的。
根据《政府会计准则--基本准则》第三十五条，"(二)该义务的金额能够可靠地计量"时才将政府的现时义务确认为负债。同样，《国际会计准则第37号--准备、或有负债和或有资产》规定了，或有负债包括的企业现时义务"金额不可以足够可靠地计量"。
而通过上述分析可知，PPP项下政府支付责任取决于项目公司的服务绩效，支付义务并不能在合同订立时可靠准确地测量，因此不应将PPP项下政府支付责任等同于负债，充其量只能确认为政府的或有负债。这也是PPP项目与BT、明股实债、固定回报等变相融资项目的主要区别，以防借PPP名义举借政府债务。
同时，我国《预算法》及相关规章对于政府债务及举债程序等均有明确规定，除法律规定外的相关政府举债或担保等，都不应视为政府债务。近期社会上反响强烈的部分省市和部委违法违规举债、担保的事件，主要问题也在于上述部门违反《预算法》而实施的不规范举债行为。相应要求我们应充分遵照政策要求推进PPP项目落地，既能避免类似于上述的违规风险，也能充分发挥PPP的体制机制优势。
应强化对于政府支付责任的约束
首先，PPP项目中政府支付责任具有严格的法律约束力。
需要指出的是，有些社会资本认为，如果将PPP项下的政府支付责任确认为政府债务，将有助于稳定社会资本参与PPP的信心。而根据相关规定，PPP项目中政府支付责任虽不是债务，但具有严格的法律约束效力。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）中明确，PPP项目中政府跨年度财政支出责任需纳入中期财政规划并报本级人民政府审核，以保障政府在项目全生命周期内的履约能力；且下一年度财政资金收支应纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。预算经过同级人大审查和批准后将具有法律效力，各级政府都必须严格地据此履行PPP合同中政府各项支出责任。可见，纳入预算的政府支付责任具有法律约束力，可以很好地稳定社会资本参与PPP的信心。
其次，应规范推进PPP项目实施以确保社会资本合理利益的法律保障。
合法合规地推进规范PPP项目实施，对政府而言可以充分发挥PPP相关体制机制优势，鼓励具有运营、管理优势的社会资本，在项目全生命周期内充分发挥主观能动性以提高项目效率；对于社会资本而言，更重要的则在于避免项目违规实施的风险，确保自身合法利益纳入法律保障。
尤其是在目前地方政府实际诉求与政策规范要求有一定差异的情况下，PPP项目的落地更应避免踩政策红线，特别是之前提到的通过伪PPP变相举借政府债务，削弱PPP作为地方政府"新融资工具"的冲动。PPP项目实施过程中应突出"激励相容、提质增效"的绩效目标，明确细化项目绩效指标考核体系，覆盖PPP项目全生命周期，确保PPP项目经得起检验，依法合规地保障社会资本利益。
最后，应加强信息监控披露以增强对政府履约支付的信心。
全面、真实、持续地监控和披露PPP项目中政府支付责任相关信息，接受项目相关方和社会公众的检验，可以打消对政府支付责任的各种疑虑，极大增强各相关方尤其是社会资本的信心。
一方面，应监控披露PPP项目全生命周期内各阶段的政府支付信息。持续地监控项目前期方案、采购结果、运营中政府按绩效支付情况等信息，并予以公开披露，可以约束地方政府按合同支付，充分展示地方政府的履约意愿和履约能力，也能倒逼优化项目前期方案以提高财政资金使用效率。
另一方面，应全面披露地区内所有PPP项目的全部政府支付责任。尤其是未进行财政承受能力论证的项目，规避了相关论证要求，实施将更为便利，但将会增加项目实施过程中的风险。这其中可能会有一些完全的使用者付费的项目，但项目最低需求量的保障以及合作周期内一些或然事件发生等，都会增加政府支付责任，如果未纳入预算得不到保障，也极有可能影响到公共服务的提供、甚至导致项目失败。因此，有必要将所有PPP项目全部的直接、或有的支付责任全面披露，既利于社会资本进行商业评判，也利于社会各方客观地了解相关信息。
作为提升公共服务供给质量和效率、巩固和增强经济持续增长动力的有效举措，PPP项目越来越得到各级政府的高度重视。截至2016 年12月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达11260个、总投资额13.5万亿元。得益于PPP改革理念的普及、示范项目的带动、机构能力的提高和配套政策的支撑等因素，PPP项目落地速度越来越快，上述入库项目中签约落地1351个（项目落地数是指PPP项目执行和移交2个阶段的项目数）、投资额2.2万亿元，落地率31.6%（项目落地率指执行和移交2个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值）。
但由于目前税费收入作为我国政府购买公共服务支付对价的主要部分，导致了政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目的占比达到六成左右，引发了社会上对PPP项目中政府支付责任或有风险的顾虑，担心政府未来按合同支付履约的能力，或误认为这将加重部分地方政府性债务。这不利于公众正确了解PPP项目中的政府支付责任，也会对产业和金融资本投资PPP的积极性产生一定的不利影响，因此有必要对其进行深入分析，以避免过度夸大政府支付责任负担，并应正确认识到规范PPP项下的政府支付责任不等同于政府债务，但该支付责任也具有严格的法律约束力，相关法律政策框架强化了对政府履行支付责任的约束，以保障社会资本参与PPP项目的合理利益。
不应过度渲染
PPP项目中政府支付责任
根据财政部全国PPP综合信息平台数据，截至2016年度底入库项目总投资达13.5万亿元。PPP项目的发展确实快速，也因此有人担心这轮盛宴过后会不会又是一地鸡毛，而政府将为此背上长期沉重的负担，甚至会在某一个时间点产生政府集中支付义务而导致债务风险。该担心有一定的道理，但我们应注意到，13.5万亿元项目中处于识别阶段的投资额为6.71万亿元、准备阶段的为3.04万亿元，两者占比超过了70%；落地签约正式投资的目前仅2.2万亿元。
一方面，处于识别和准备阶段的项目未必能完全通过PPP模式落地。如果项目通过PPP模式不能降低成本或提高效率，或者政府支付责任超出了财政承受能力以及后续不符合相关政策要求的话，将无法继续采用PPP模式实施。即使在财政部第一批和第二批示范案例中，也有9个项目因此调出。
另一方面，政府支付责任将严格置于财力可承受范围。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）明确，每一个区域内各年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，包括政府股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。也就是说，这些项目通过相关论证进入实施阶段后，将会在一个中长期内逐步落地并产生政府的支付责任，这就不会导致政府支付责任的集中爆发、也不会引发政府或有债务的支付风险。
PPP项目政府支付责任
并不等同于政府债务
对于规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目中，政府基于公共服务的绩效向项目公司按期支付相应费用，由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任按照相关政府收支分类科目列入支出预算。也就是说，PPP项目公司将基于所提供公共服务的绩效获得政府相应付费或补贴，政府的支付责任并不是固定或必然的。
根据《政府会计准则--基本准则》第三十五条，"(二)该义务的金额能够可靠地计量"时才将政府的现时义务确认为负债。同样，《国际会计准则第37号--准备、或有负债和或有资产》规定了，或有负债包括的企业现时义务"金额不可以足够可靠地计量"。
而通过上述分析可知，PPP项下政府支付责任取决于项目公司的服务绩效，支付义务并不能在合同订立时可靠准确地测量，因此不应将PPP项下政府支付责任等同于负债，充其量只能确认为政府的或有负债。这也是PPP项目与BT、明股实债、固定回报等变相融资项目的主要区别，以防借PPP名义举借政府债务。
同时，我国《预算法》及相关规章对于政府债务及举债程序等均有明确规定，除法律规定外的相关政府举债或担保等，都不应视为政府债务。近期社会上反响强烈的部分省市和部委违法违规举债、担保的事件，主要问题也在于上述部门违反《预算法》而实施的不规范举债行为。相应要求我们应充分遵照政策要求推进PPP项目落地，既能避免类似于上述的违规风险，也能充分发挥PPP的体制机制优势。
应强化对于政府支付责任的约束
首先，PPP项目中政府支付责任具有严格的法律约束力。
需要指出的是，有些社会资本认为，如果将PPP项下的政府支付责任确认为政府债务，将有助于稳定社会资本参与PPP的信心。而根据相关规定，PPP项目中政府支付责任虽不是债务，但具有严格的法律约束效力。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）中明确，PPP项目中政府跨年度财政支出责任需纳入中期财政规划并报本级人民政府审核，以保障政府在项目全生命周期内的履约能力；且下一年度财政资金收支应纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。预算经过同级人大审查和批准后将具有法律效力，各级政府都必须严格地据此履行PPP合同中政府各项支出责任。可见，纳入预算的政府支付责任具有法律约束力，可以很好地稳定社会资本参与PPP的信心。
其次，应规范推进PPP项目实施以确保社会资本合理利益的法律保障。
合法合规地推进规范PPP项目实施，对政府而言可以充分发挥PPP相关体制机制优势，鼓励具有运营、管理优势的社会资本，在项目全生命周期内充分发挥主观能动性以提高项目效率；对于社会资本而言，更重要的则在于避免项目违规实施的风险，确保自身合法利益纳入法律保障。
尤其是在目前地方政府实际诉求与政策规范要求有一定差异的情况下，PPP项目的落地更应避免踩政策红线，特别是之前提到的通过伪PPP变相举借政府债务，削弱PPP作为地方政府"新融资工具"的冲动。PPP项目实施过程中应突出"激励相容、提质增效"的绩效目标，明确细化项目绩效指标考核体系，覆盖PPP项目全生命周期，确保PPP项目经得起检验，依法合规地保障社会资本利益。
最后，应加强信息监控披露以增强对政府履约支付的信心。
全面、真实、持续地监控和披露PPP项目中政府支付责任相关信息，接受项目相关方和社会公众的检验，可以打消对政府支付责任的各种疑虑，极大增强各相关方尤其是社会资本的信心。
一方面，应监控披露PPP项目全生命周期内各阶段的政府支付信息。持续地监控项目前期方案、采购结果、运营中政府按绩效支付情况等信息，并予以公开披露，可以约束地方政府按合同支付，充分展示地方政府的履约意愿和履约能力，也能倒逼优化项目前期方案以提高财政资金使用效率。
另一方面，应全面披露地区内所有PPP项目的全部政府支付责任。尤其是未进行财政承受能力论证的项目，规避了相关论证要求，实施将更为便利，但将会增加项目实施过程中的风险。这其中可能会有一些完全的使用者付费的项目，但项目最低需求量的保障以及合作周期内一些或然事件发生等，都会增加政府支付责任，如果未纳入预算得不到保障，也极有可能影响到公共服务的提供、甚至导致项目失败。因此，有必要将所有PPP项目全部的直接、或有的支付责任全面披露，既利于社会资本进行商业评判，也利于社会各方客观地了解相关信息。
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