深化管理改革创新 拓展政府债券功能
2018-03-22 00:00:00 《债券》杂志
回顾刚刚过去的一年，党的十九大开启了我国全面建设社会主义现代化国家的新征程，描绘了今后30多年我国发展的美好蓝图。党的十九大报告中提出建设现代化经济体系、创新和完善宏观调控、加快建立现代财政制度、促进多层次资本市场健康发展、守住不发生系统性金融风险的底线。
政府债券管理是现代财政制度的重要组成部分，是国家宏观调控的重要手段，是财政政策、货币政策协调配合的重要结合点；同时，政府债券是金融机构开展资产配置和流动性管理的重要手段，政府债券市场是多层次资本市场中的核心基础。因此，加强政府债券管理，发展政府债券市场，对于全面贯彻党的十九大精神，建设现代化经济体系具有重要意义。
财政部作为政府债券主管部门，一直以来，坚持市场化方向推进政府债券管理改革，着力加强政府债券市场建设，充分发挥政府债券的财政金融功能。2017年，我国实施更加积极有效的财政政策和稳健中性的货币政策，财政部政府债券管理工作坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化政府债券管理改革创新，积极发展政府债券市场，规范有序组织国债、地方债发行，有效防范化解政府债务风险，为财政经济健康运行发挥了应有的作用。
积极发挥政府债券在保障债券市场
平稳运行中的压舱石作用
政府债券是债券市场最主要的产品，在债券市场中具有举足轻重的地位。2017年末，地方债、国债余额分别占债券市场余额的20%、18%，为债券市场中第一、第二大券种。政府债券市场平稳运行对于债券市场的稳定具有重要意义。
2017年债券市场环境较为复杂。国际方面，美联储加息、缩表推动发达国家货币政策逐步回归常态，推升了全球利率中枢。国内方面，金融防风险、去杠杆任务艰巨，货币政策稳健中性，金融监管趋严，债券刚兑有序打破。受此影响，2017年债券市场波动较为剧烈，多个发行主体取消部分债券发行，国债、信用债利差有所扩大。
财政部积极应对债券市场环境变化，统筹财政筹资需求和债券市场运行情况，科学调配国债发行，确保国债发行平稳有序。2017年发行国债面值约3.3万亿元（不含特别国债、境外发行国债），同比增长约8%。其中，发行记账式国债约2.98万亿元，储蓄国债约3200亿元。2017年地方政府共发行地方债约4.36万亿元，同比下降约28%。其中，发行新增债券约1.59万亿元，同比增长约36%；存量债务置换自2016年达到高峰后平稳回落，全年发行置换债券约2.77万亿元，同比回落约43%。国债、地方债的顺利发行，不仅有力地保障了积极有效财政政策的实施，同时积极发挥政府债券的压舱石作用，促进了债券市场平稳运行。
国债管理市场化改革取得新成效
国债是现代金融市场的核心和基础，国债收益率曲线为其他各类债券提供定价基准。2017年财政部着力健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，稳步推进国债市场对外开放，进一步完善储蓄国债发行机制，取得新成效新进展。
（一）着力健全完善国债收益率曲线
2016年公布30年期国债收益率，初步形成涵盖短端、中端、长端较为完整的国债收益率曲线。在此基础上，2017年，财政部进一步加强夯实国债收益率曲线基础的机制建设，提高国债收益率曲线有效性。
一级市场方面，完善招标规则，改进招标参数，促进价格发现，提高国债定价的准确性；继续按周发行3个月贴现国债，按月发行6个月贴现国债，健全国债收益曲线短端；对1年、2年、3年、5年、7年、10年、30年期国债均新发一次、续发两次，减少债券碎片，改善国债流动性；会同人民银行推进银行间债券市场国债预发行工作，促进国债一、二级市场价格衔接。
二级市场方面，会同人民银行平稳启动国债做市支持操作，通过在银行间债券市场运用随买、随卖等工具，开展国债做市支持操作7次，操作金额65亿元，为银行间债券市场做市商提供了国债和资金支持，促进了二级市场做市交易。
（二）稳步推进国债市场对外开放
随着债券市场对外开放和人民币加入SDR货币篮子，国际投资者配置人民币资产，投资我国国债的需求不断增强。2017年末组建的新一届记账式国债承销团中，外资银行达到4家，分别为汇丰、渣打、摩根大通、花旗银行（新增）。2017年，财政部配合有关部门推出了“债券通”，以香港债券市场基础设施为连接平台，进一步拓宽了境外机构投资境内债券的渠道。2017年末，外资机构投资银行间债券市场余额9741亿元。其中，持有国债余额8335亿元，占比86%，同比增加2105亿元，增长34%。
（三）完善储蓄国债发行管理机制
面对利率市场化带来的挑战，财政部会同人民银行进一步完善了储蓄国债定价机制，更加注重参考同期限定期存款、理财产品等同类产品的收益水平。6月、7月，在保本型理财产品预期收益率有所上升、前期储蓄国债销售不十分理想的情况下，两次主动上调储蓄国债发行利率，促进了储蓄国债顺利发行。进一步扩大储蓄国债（电子式）网上银行销售机构范围，目前网银销售成员已经达到27家，拓宽了储蓄国债销售渠道，投资者购买便利性进一步增强。
地方债发行机制改革取得新突破
2017年，财政部积极推进地方债发行机制改革，规范地方政府举债融资机制建设取得新突破。2017年地方债余额占地方政府债务余额的比例接近90%，以政府债券为主体的地方政府举债融资机制基本建立。
（一）提高发行定价市场化程度
2017年，财政部继续强化地方财政部门发债工作的市场化意识，督促各地严格按市场化原则，依法合规开展地方债承销团组建、信息披露、信用评级、公开发行等工作，促进了地方债发行定价市场化程度进一步提高。全年地方债发行利率与债券市场整体利率走势保持一致，加权平均发行利率为3.95%，同比上升103个基点。地方债与国债利差扩大，地方债公开发行利率比同期限国债收益率平均高35个基点，同比扩大20个基点。各省份地方债定价进一步分化，东部少数省份部分期次与国债利差不足10个基点，西部省份部分期次与国债利差超过70个基点。
（二）增强地方政府债券流动性
一是推动地方政府尝试开展地方债续发行。印发《开展地方政府债券续发行业务试点操作指南》，建立地方债续发行制度框架。全年共有云南、广东、四川、广西、河南5个省份通过续发行方式发行地方债合计116.64亿元，增加了单只地方债规模，提高了地方债流动性，促进了地方债市场发展。
二是扩大地方债质押范围。积极推动交易场所完善地方债质押式回购安排，全年质押式回购规模约为30.4万亿元，同比增加2.7万亿元。鼓励地方财政部门在地方国库现金管理中更多接受地方债作为质押品，并积极推动人民银行在相关货币政策操作中更多接受地方债作为质押品。目前人民银行已将地方债纳入自动质押融资业务质押债券范围，进一步拓宽了地方债的质押功能，促进了地方债流动性改善。
（三）拓宽地方债发行渠道
初步建立了以中央国债登记结算公司为主，以沪深两个交易所为辅的地方债发行渠道。2017年在做好在中央国债登记结算公司、上交所发行地方债工作的基础上，启动深交所发行地方债，并实现向个人投资者分销地方债，全年共分销1.2亿元，较好地发挥了各发行场所对不同类型金融机构的动员作用和对个人投资者的辐射作用，促进了地方债投资者多元化。
（四）实施项目收益专项债券改革
着力发展实现项目收益自求平衡的专项债券品种，建立项目收益专项债券发行机制。2017年，28个省份发行土地储备专项债券2406.98亿元，12个省份发行收费公路专项债券440.04亿元，深圳市试点发行了项目收益与融资自求平衡的轨道交通专项债券20亿元，发行工作总体平稳有序，市场反应良好。
2018年政府债券管理工作展望
新的一年，财政工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，按照党中央、国务院的决策部署，坚持以供给侧结构性改革为主线，继续实施积极的财政政策，增强财政可持续性。按照这一指导思想，政府债券管理方面将积极拓展政府债券功能，深化国债、地方债发行市场化改革，发挥政府债券在现代债券市场建设和市场调控中的核心作用。
（一）拓展政府债券功能
在满足财政筹资需要的基础上，不断拓展政府债券在宏观经济调控、金融市场定价、储备货币资产、利率风险管理等方面的功能。落实2017年全国金融工作会议有关要求，会同有关部门研究建立国债管理和货币政策操作的沟通协调机制，促进扩大国债在货币政策操作中的运用。完善政府债券发行管理机制，健全国债收益率曲线和利率传导机制，强化国债基准性金融资产作用，充分发挥国债的金融核心功能。试编中国地方债收益率曲线，并逐步加以完善，为地方债发行、交易定价提供参考基准。
（二）加强政府债券市场建设
进一步健全政府债券市场监测和国债做市支持机制，积极推动在银行间债券市场推出国债预发行。继续推进政府债券续发行工作，不断完善国债续发行机制，扩大续发行券种范围，增大单期国债二级市场交易规模；指导各地加大地方政府一般债券续发行力度，减少债券碎片，促进地方债流动性改善。推动政府债券二级市场建设，丰富国债期货品种，完善国债期现货价格联动机制，建立具有足够广度、深度和高流动性的国债二级市场；会同有关部门借鉴国债做市商制度有关经验，研究探索地方债做市商制度。稳步推动政府债券市场对外开放，助力人民币国际化进程。
（三）完善政府债券市场基础设施
积极推进政府债券市场基础设施统一互联工作，推动形成托管结算机构、交易平台互联互通的市场架构，强化对政府债券市场基础设施的统筹监管，为财政可持续筹资和金融市场健康发展奠定良好基础。研究完善有利于投资者交易而非持有到期的会计、税收等制度，提高投资者二级市场交易的积极性，促进国债投资主体多元化。完善以银行间为主、交易所为辅的地方债发行渠道，提高发行定价的一致性和投资主体多元化程度。
（四）有效防控地方政府债务风险
坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。在严堵违法违规举债“后门”的同时，开好“前门”，规范地方政府发债行为。指导各地加快置换债券发行进度，引导各地适当增加第一季度置换债券发行量，2018年按时完成存量债务置换工作。指导各地密切关注宏观经济形势和金融市场形势，进一步加强发行计划管理，按照各季度发行规模大致均衡的原则合理制定发债安排。鼓励各地按季公布地方债发行计划，合理引导市场预期，便利承销机构提前做好债券认购准备，保障地方债顺利发行。
政府债券管理是现代财政制度的重要组成部分，是国家宏观调控的重要手段，是财政政策、货币政策协调配合的重要结合点；同时，政府债券是金融机构开展资产配置和流动性管理的重要手段，政府债券市场是多层次资本市场中的核心基础。因此，加强政府债券管理，发展政府债券市场，对于全面贯彻党的十九大精神，建设现代化经济体系具有重要意义。
财政部作为政府债券主管部门，一直以来，坚持市场化方向推进政府债券管理改革，着力加强政府债券市场建设，充分发挥政府债券的财政金融功能。2017年，我国实施更加积极有效的财政政策和稳健中性的货币政策，财政部政府债券管理工作坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化政府债券管理改革创新，积极发展政府债券市场，规范有序组织国债、地方债发行，有效防范化解政府债务风险，为财政经济健康运行发挥了应有的作用。
积极发挥政府债券在保障债券市场
平稳运行中的压舱石作用
政府债券是债券市场最主要的产品，在债券市场中具有举足轻重的地位。2017年末，地方债、国债余额分别占债券市场余额的20%、18%，为债券市场中第一、第二大券种。政府债券市场平稳运行对于债券市场的稳定具有重要意义。
2017年债券市场环境较为复杂。国际方面，美联储加息、缩表推动发达国家货币政策逐步回归常态，推升了全球利率中枢。国内方面，金融防风险、去杠杆任务艰巨，货币政策稳健中性，金融监管趋严，债券刚兑有序打破。受此影响，2017年债券市场波动较为剧烈，多个发行主体取消部分债券发行，国债、信用债利差有所扩大。
财政部积极应对债券市场环境变化，统筹财政筹资需求和债券市场运行情况，科学调配国债发行，确保国债发行平稳有序。2017年发行国债面值约3.3万亿元（不含特别国债、境外发行国债），同比增长约8%。其中，发行记账式国债约2.98万亿元，储蓄国债约3200亿元。2017年地方政府共发行地方债约4.36万亿元，同比下降约28%。其中，发行新增债券约1.59万亿元，同比增长约36%；存量债务置换自2016年达到高峰后平稳回落，全年发行置换债券约2.77万亿元，同比回落约43%。国债、地方债的顺利发行，不仅有力地保障了积极有效财政政策的实施，同时积极发挥政府债券的压舱石作用，促进了债券市场平稳运行。
国债管理市场化改革取得新成效
国债是现代金融市场的核心和基础，国债收益率曲线为其他各类债券提供定价基准。2017年财政部着力健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，稳步推进国债市场对外开放，进一步完善储蓄国债发行机制，取得新成效新进展。
（一）着力健全完善国债收益率曲线
2016年公布30年期国债收益率，初步形成涵盖短端、中端、长端较为完整的国债收益率曲线。在此基础上，2017年，财政部进一步加强夯实国债收益率曲线基础的机制建设，提高国债收益率曲线有效性。
一级市场方面，完善招标规则，改进招标参数，促进价格发现，提高国债定价的准确性；继续按周发行3个月贴现国债，按月发行6个月贴现国债，健全国债收益曲线短端；对1年、2年、3年、5年、7年、10年、30年期国债均新发一次、续发两次，减少债券碎片，改善国债流动性；会同人民银行推进银行间债券市场国债预发行工作，促进国债一、二级市场价格衔接。
二级市场方面，会同人民银行平稳启动国债做市支持操作，通过在银行间债券市场运用随买、随卖等工具，开展国债做市支持操作7次，操作金额65亿元，为银行间债券市场做市商提供了国债和资金支持，促进了二级市场做市交易。
（二）稳步推进国债市场对外开放
随着债券市场对外开放和人民币加入SDR货币篮子，国际投资者配置人民币资产，投资我国国债的需求不断增强。2017年末组建的新一届记账式国债承销团中，外资银行达到4家，分别为汇丰、渣打、摩根大通、花旗银行（新增）。2017年，财政部配合有关部门推出了“债券通”，以香港债券市场基础设施为连接平台，进一步拓宽了境外机构投资境内债券的渠道。2017年末，外资机构投资银行间债券市场余额9741亿元。其中，持有国债余额8335亿元，占比86%，同比增加2105亿元，增长34%。
（三）完善储蓄国债发行管理机制
面对利率市场化带来的挑战，财政部会同人民银行进一步完善了储蓄国债定价机制，更加注重参考同期限定期存款、理财产品等同类产品的收益水平。6月、7月，在保本型理财产品预期收益率有所上升、前期储蓄国债销售不十分理想的情况下，两次主动上调储蓄国债发行利率，促进了储蓄国债顺利发行。进一步扩大储蓄国债（电子式）网上银行销售机构范围，目前网银销售成员已经达到27家，拓宽了储蓄国债销售渠道，投资者购买便利性进一步增强。
地方债发行机制改革取得新突破
2017年，财政部积极推进地方债发行机制改革，规范地方政府举债融资机制建设取得新突破。2017年地方债余额占地方政府债务余额的比例接近90%，以政府债券为主体的地方政府举债融资机制基本建立。
（一）提高发行定价市场化程度
2017年，财政部继续强化地方财政部门发债工作的市场化意识，督促各地严格按市场化原则，依法合规开展地方债承销团组建、信息披露、信用评级、公开发行等工作，促进了地方债发行定价市场化程度进一步提高。全年地方债发行利率与债券市场整体利率走势保持一致，加权平均发行利率为3.95%，同比上升103个基点。地方债与国债利差扩大，地方债公开发行利率比同期限国债收益率平均高35个基点，同比扩大20个基点。各省份地方债定价进一步分化，东部少数省份部分期次与国债利差不足10个基点，西部省份部分期次与国债利差超过70个基点。
（二）增强地方政府债券流动性
一是推动地方政府尝试开展地方债续发行。印发《开展地方政府债券续发行业务试点操作指南》，建立地方债续发行制度框架。全年共有云南、广东、四川、广西、河南5个省份通过续发行方式发行地方债合计116.64亿元，增加了单只地方债规模，提高了地方债流动性，促进了地方债市场发展。
二是扩大地方债质押范围。积极推动交易场所完善地方债质押式回购安排，全年质押式回购规模约为30.4万亿元，同比增加2.7万亿元。鼓励地方财政部门在地方国库现金管理中更多接受地方债作为质押品，并积极推动人民银行在相关货币政策操作中更多接受地方债作为质押品。目前人民银行已将地方债纳入自动质押融资业务质押债券范围，进一步拓宽了地方债的质押功能，促进了地方债流动性改善。
（三）拓宽地方债发行渠道
初步建立了以中央国债登记结算公司为主，以沪深两个交易所为辅的地方债发行渠道。2017年在做好在中央国债登记结算公司、上交所发行地方债工作的基础上，启动深交所发行地方债，并实现向个人投资者分销地方债，全年共分销1.2亿元，较好地发挥了各发行场所对不同类型金融机构的动员作用和对个人投资者的辐射作用，促进了地方债投资者多元化。
（四）实施项目收益专项债券改革
着力发展实现项目收益自求平衡的专项债券品种，建立项目收益专项债券发行机制。2017年，28个省份发行土地储备专项债券2406.98亿元，12个省份发行收费公路专项债券440.04亿元，深圳市试点发行了项目收益与融资自求平衡的轨道交通专项债券20亿元，发行工作总体平稳有序，市场反应良好。
2018年政府债券管理工作展望
新的一年，财政工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，按照党中央、国务院的决策部署，坚持以供给侧结构性改革为主线，继续实施积极的财政政策，增强财政可持续性。按照这一指导思想，政府债券管理方面将积极拓展政府债券功能，深化国债、地方债发行市场化改革，发挥政府债券在现代债券市场建设和市场调控中的核心作用。
（一）拓展政府债券功能
在满足财政筹资需要的基础上，不断拓展政府债券在宏观经济调控、金融市场定价、储备货币资产、利率风险管理等方面的功能。落实2017年全国金融工作会议有关要求，会同有关部门研究建立国债管理和货币政策操作的沟通协调机制，促进扩大国债在货币政策操作中的运用。完善政府债券发行管理机制，健全国债收益率曲线和利率传导机制，强化国债基准性金融资产作用，充分发挥国债的金融核心功能。试编中国地方债收益率曲线，并逐步加以完善，为地方债发行、交易定价提供参考基准。
（二）加强政府债券市场建设
进一步健全政府债券市场监测和国债做市支持机制，积极推动在银行间债券市场推出国债预发行。继续推进政府债券续发行工作，不断完善国债续发行机制，扩大续发行券种范围，增大单期国债二级市场交易规模；指导各地加大地方政府一般债券续发行力度，减少债券碎片，促进地方债流动性改善。推动政府债券二级市场建设，丰富国债期货品种，完善国债期现货价格联动机制，建立具有足够广度、深度和高流动性的国债二级市场；会同有关部门借鉴国债做市商制度有关经验，研究探索地方债做市商制度。稳步推动政府债券市场对外开放，助力人民币国际化进程。
（三）完善政府债券市场基础设施
积极推进政府债券市场基础设施统一互联工作，推动形成托管结算机构、交易平台互联互通的市场架构，强化对政府债券市场基础设施的统筹监管，为财政可持续筹资和金融市场健康发展奠定良好基础。研究完善有利于投资者交易而非持有到期的会计、税收等制度，提高投资者二级市场交易的积极性，促进国债投资主体多元化。完善以银行间为主、交易所为辅的地方债发行渠道，提高发行定价的一致性和投资主体多元化程度。
（四）有效防控地方政府债务风险
坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。在严堵违法违规举债“后门”的同时，开好“前门”，规范地方政府发债行为。指导各地加快置换债券发行进度，引导各地适当增加第一季度置换债券发行量，2018年按时完成存量债务置换工作。指导各地密切关注宏观经济形势和金融市场形势，进一步加强发行计划管理，按照各季度发行规模大致均衡的原则合理制定发债安排。鼓励各地按季公布地方债发行计划，合理引导市场预期，便利承销机构提前做好债券认购准备，保障地方债顺利发行。
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